三月，中國(guó)頒布了《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見稿)》，規(guī)定了各省級(jí)行政區(qū)域水電和非水可再生能源電力消費(fèi)的比重指標(biāo)，并將這些指標(biāo)進(jìn)一步向承擔(dān)配額義務(wù)的市場(chǎng)主體，包括電網(wǎng)企業(yè)、配售電企業(yè)和參與直購(gòu)電交易的大型終端用戶，進(jìn)行分配。

用戶可通過(guò)購(gòu)買可再生能源電力證書(REC)作為其履行義務(wù)的證明。證書對(duì)可再生能源電力的生產(chǎn)者按照1兆瓦時(shí)電量一個(gè)證書的標(biāo)準(zhǔn)核發(fā)。證書將區(qū)分為含水電和非水電可再生能源(風(fēng)能、太陽(yáng)能、生物質(zhì)能)。年底持有證書數(shù)量不足的用戶，須按照電網(wǎng)企業(yè)建議的并在國(guó)家發(fā)改委備案的價(jià)格購(gòu)買替代證書。

在我們看來(lái)，可再生能源電力配額新規(guī)有很多好處。

配額義務(wù)

很重要的一點(diǎn)，可再生能源電力配額義務(wù)現(xiàn)在已具備法律效力。未達(dá)到配額指標(biāo)的省份將暫停獲批建設(shè)新的煤電項(xiàng)目規(guī)模(或核減核準(zhǔn)規(guī)模)，并且還將被取消申請(qǐng)能源示范區(qū)的資格。對(duì)于未完成配額指標(biāo)的電力配售企業(yè)等市場(chǎng)主體，將核減或取消其下一年參與電力市場(chǎng)交易的資格。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，可再生能源電力配額有助于促進(jìn)各省之間的可再生能源交易。配額增幅最大的省份多數(shù)都位于華東地區(qū)。例如，2016年湖南省風(fēng)電和太陽(yáng)能光伏發(fā)電量總占比2.9%。根據(jù)2018年的配額指標(biāo)，湖南非水電可再生能源發(fā)電占比需達(dá)到9%，并在2020年增長(zhǎng)到19%。

安徽、河南和江西的情況類似。就絕對(duì)增幅而言，山東、河南和安徽需購(gòu)買風(fēng)電和光伏發(fā)電的增幅最大。盡管已計(jì)劃增加省間交易量，但可再生能源電力配額政策可以使通過(guò)跨省交易整合可再生能源的重要意義得到強(qiáng)化。

2020年各省可再生能源(不含水電)預(yù)期性配額指標(biāo)

資料來(lái)源：GIZ (德國(guó)國(guó)際合作機(jī)構(gòu))2018，基于國(guó)家能源局?jǐn)?shù)據(jù)

總體而言，實(shí)施省級(jí)可再生能源電力配額政策是一個(gè)積極的進(jìn)展，可幫助糾正此前中國(guó)清潔能源發(fā)展模式中的若干問(wèn)題。在國(guó)家層面，以發(fā)電量而非裝機(jī)容量作為基礎(chǔ)的政策目標(biāo)已經(jīng)成為推動(dòng)可再生能源并網(wǎng)的重要因素。對(duì)不履行義務(wù)的主體建立懲罰機(jī)制，可以促進(jìn)各省購(gòu)入更多的清潔能源，而非僅僅依靠省內(nèi)發(fā)電，從而減少可再生能源棄電現(xiàn)象。

但任何一項(xiàng)新政策都會(huì)在發(fā)展過(guò)程中存在陣痛期，并有潛在需要改善的地方，尤其是在2020年后中國(guó)的可再生能源補(bǔ)貼將逐步退出。因此，為促進(jìn)可再生能源電力配額政策的發(fā)展，我們提出了如下一些簡(jiǎn)單易行的方法：

明確配額政策將如何支持其他對(duì)可再生能源產(chǎn)生影響的改革，如碳市場(chǎng)和電力市場(chǎng)改革。

提高配額制定方法的透明度，并為配額制定長(zhǎng)期規(guī)劃以鼓勵(lì)在可再生能源領(lǐng)域的投資。

提出月度目標(biāo)以鼓勵(lì)市場(chǎng)發(fā)展，幫助市場(chǎng)主體保持在履行配額義務(wù)的軌道上。

闡明可再生能源電力配額政策的目標(biāo)，并將這一目標(biāo)與解決棄風(fēng)、棄光與棄水的問(wèn)題結(jié)合起來(lái)。

鼓勵(lì)可再生能源直購(gòu)電，以及購(gòu)買盈余的可再生能源電力證書。

市場(chǎng)協(xié)同機(jī)制研究

任何新的市場(chǎng)機(jī)制都應(yīng)有助于中國(guó)實(shí)現(xiàn)電力市場(chǎng)改革和清潔能源政策的長(zhǎng)期目標(biāo)。市場(chǎng)的擴(kuò)展、補(bǔ)貼和行政規(guī)劃?rùn)C(jī)制并存的現(xiàn)象都可能加劇市場(chǎng)改革的復(fù)雜性，從而增加實(shí)施的難度。

去年國(guó)際能源署(IEA)在一份政策文件中指出，政策疊加“可能造成政策重復(fù)、成本增加、低效和政策清晰度降低等問(wèn)題”。

然而，IEA也指出，“如果政策想要達(dá)成的目的不同，如長(zhǎng)期和短期目標(biāo)，那么出現(xiàn)政策疊加也是合乎情理的。”這就是為什么每項(xiàng)政策都需要明確其主要目標(biāo)，并輔以相應(yīng)的配套機(jī)制。

我們認(rèn)識(shí)到政策疊加是不可避免的。存在這個(gè)問(wèn)題時(shí)，政策制定者應(yīng)制定整合計(jì)劃，逐步協(xié)調(diào)不同的政策。最需要進(jìn)行協(xié)調(diào)的是碳市場(chǎng)、電力現(xiàn)貨市場(chǎng)、電力輔助服務(wù)市場(chǎng)、分布式光伏市場(chǎng)以及空氣污染政策。其中很多改革都將提高可再生能源上網(wǎng)電量。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)研究這些市場(chǎng)將如何在短期內(nèi)相互影響，并理清這些政策將如何相互支持。

制定長(zhǎng)遠(yuǎn)而透明的政策

清潔能源發(fā)展逐步向市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制轉(zhuǎn)型的同時(shí)，中國(guó)不應(yīng)放棄其制定長(zhǎng)期目標(biāo)的做法，這些做法過(guò)去曾成功推動(dòng)了可再生能源的發(fā)展。但是為提升長(zhǎng)期市場(chǎng)表現(xiàn)，這些目標(biāo)需要進(jìn)行調(diào)整。

當(dāng)前，中央政府設(shè)置了可再生能源上網(wǎng)電價(jià)(FiT)制度，大多縣級(jí)和以上各資源區(qū)的上網(wǎng)電價(jià)每年進(jìn)行調(diào)整。上網(wǎng)電價(jià)定價(jià)機(jī)制中存在的不確定性和清晰度不夠等問(wèn)題導(dǎo)致投資出現(xiàn)了興衰交替的局面。資源區(qū)的過(guò)度細(xì)分導(dǎo)致風(fēng)電和太陽(yáng)能光伏電站并未建在風(fēng)光條件最佳的資源區(qū)，而是建在了補(bǔ)貼高、但資源條件一般的地區(qū)。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)著重于提供清晰的長(zhǎng)期投資信號(hào)。最近發(fā)布的可再生能源電力配額政策中設(shè)定了2018年的省級(jí)配額指標(biāo)，而本年度已經(jīng)過(guò)去了數(shù)月。政府僅為2020年制定了“預(yù)期指標(biāo)”。而如果要在那時(shí)實(shí)現(xiàn)并網(wǎng)發(fā)電，風(fēng)電場(chǎng)和太陽(yáng)能光伏電站現(xiàn)在就需要獲得核準(zhǔn)。

制定2025年或2030年的目標(biāo)將使投資者從更大的確定性中獲益。目前，可再生能源義務(wù)僅僅包括已經(jīng)納入計(jì)劃的部分，并沒(méi)有使REC證書發(fā)揮加速和優(yōu)化投資的作用。

如果能夠提前制定并逐年上調(diào)可再生能源發(fā)展目標(biāo)，那么可再生能源電力證書的價(jià)格將反映新的投資需求，從而有助于避免高碳技術(shù)進(jìn)入，這有助于從依靠上網(wǎng)電價(jià)和其他管理措施上脫離。

當(dāng)然，有時(shí)政策調(diào)整是必要的。但調(diào)整可能產(chǎn)生破壞性的影響，尤其是當(dāng)調(diào)整成為常態(tài)，而非例外情況。我們建議制定定期修訂配額的時(shí)間表，并闡明需要修訂的情況。當(dāng)供應(yīng)不足導(dǎo)致價(jià)格上漲，投資就會(huì)增加，可再生能源電力配額政策就會(huì)奏效。因此，供應(yīng)短缺時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)不應(yīng)急于調(diào)整下一年的目標(biāo)，因?yàn)檫@可能會(huì)導(dǎo)致矯枉過(guò)正從而減少投資。

建立月度目標(biāo)

盡管設(shè)置行政目標(biāo)的達(dá)標(biāo)期限是必要的，但它同時(shí)會(huì)帶來(lái)預(yù)期之外的問(wèn)題。上網(wǎng)電價(jià)每年調(diào)整一次，導(dǎo)致每年在調(diào)整日期前后市場(chǎng)出現(xiàn)起伏波動(dòng)?？諝赓|(zhì)量指標(biāo)以三年為期限，導(dǎo)致最后一年的12月會(huì)出現(xiàn)供熱不足。而省級(jí)碳市場(chǎng)試點(diǎn)只有在年終結(jié)算義務(wù)到期之前變得活躍。

在第一年試運(yùn)行后，即可再生能源電力證書僅能交易一次(從2019年1月至2月)，我們建議開放全年交易的市場(chǎng)，從而使市場(chǎng)主體看到交易價(jià)格并作出相應(yīng)的反應(yīng)，而不是到了年底才倉(cāng)促完成配額。

我們建議監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定指導(dǎo)方針，按月對(duì)每兆瓦時(shí)電力需求所對(duì)應(yīng)購(gòu)買的配額目標(biāo)提出建議。由于風(fēng)電和太陽(yáng)能光伏發(fā)電量每月都會(huì)發(fā)生波動(dòng)，因此，該方案中已經(jīng)設(shè)立的替代證書“安全閥”可以由每年調(diào)整改為按月調(diào)整。

此外，一個(gè)活躍的月度交易市場(chǎng)將有助于決策者監(jiān)測(cè)可再生能源電力配額政策落實(shí)的進(jìn)展。如果證書一直處于不足或過(guò)量狀態(tài)，政策制定者可以通過(guò)完善市場(chǎng)規(guī)則來(lái)提高流動(dòng)性。如果明顯的供應(yīng)不足或過(guò)量發(fā)生在幾年的時(shí)間跨度內(nèi)，他們可以通過(guò)設(shè)定一個(gè)未來(lái)的目標(biāo)的進(jìn)行糾正。

由于目前政策不允許轉(zhuǎn)售，并且看起來(lái)一段時(shí)期內(nèi)也不會(huì)允許，那么買家在月度市場(chǎng)上買入配額時(shí)就會(huì)非常謹(jǐn)慎，因?yàn)橐坏┵I入過(guò)多，將無(wú)法轉(zhuǎn)售。因此，我們建議為在最初的2019年設(shè)定每月約25%的購(gòu)買目標(biāo)，并將該目標(biāo)到2020年提高到40-50%。這將有助于證書買家作出更加積極的購(gòu)買決策。

減少棄電現(xiàn)象

該政策的既定目標(biāo)是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，落實(shí)國(guó)家可再生能源法。中國(guó)此前計(jì)劃在2020年將所有省份的棄風(fēng)、棄光率控制在5%以下，現(xiàn)在可以以此為契機(jī)將可再生能源電力配額政策與之前的計(jì)劃聯(lián)系起來(lái)。我們認(rèn)為，當(dāng)前設(shè)定的配額目標(biāo)在不大幅度降低棄電率的情況下也能夠?qū)崿F(xiàn)。考慮到可再生能源資源大省在兩年內(nèi)要將棄電率從30%以上降至低于5%，配額目標(biāo)甚至可以說(shuō)是過(guò)于保守。我們建議，目前針對(duì)可再生能源電力證書市場(chǎng)初級(jí)階段(2018-2020)所用的目標(biāo)計(jì)算公式中，應(yīng)涵蓋降低棄電的目標(biāo)。

最終，要完成棄電目標(biāo)需要增加跨省間的交易。因?yàn)樵跅夒娮顕?yán)重的省份，發(fā)電量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其省內(nèi)需求，但其他省級(jí)政府寧愿依靠省內(nèi)的發(fā)電量。即使對(duì)于需要購(gòu)入能源的省份，由于電力調(diào)度制度的規(guī)定，能夠并入電網(wǎng)的可再生能源電力也僅有40%左右。

配額政策通過(guò)設(shè)定可再生能源購(gòu)買目標(biāo)，可以幫助解決各省的保護(hù)主義問(wèn)題。而當(dāng)前的目標(biāo)似乎假定沒(méi)有計(jì)劃外的跨省交易增長(zhǎng)。未來(lái)幾年，可再生能源電力配額可能會(huì)對(duì)調(diào)度和電力系統(tǒng)工程施加一定的正向壓力，從而使中國(guó)有能力處理超過(guò)40%的跨省可再生能源交易。

當(dāng)前公布的2018年配額似乎較為保守，可能是為了使政策在推出之初更容易實(shí)施。我們認(rèn)為當(dāng)前目標(biāo)過(guò)“松”，如果配額目標(biāo)很容易達(dá)到，實(shí)際上可能會(huì)使市場(chǎng)發(fā)展更加復(fù)雜。

要確定有多少目標(biāo)需要被修訂，很重要的一點(diǎn)是要清楚知道設(shè)定目標(biāo)時(shí)所使用的數(shù)據(jù)。我們建議公布今后兩年各省份配額的基本計(jì)算公式。這也將有助于省級(jí)電力調(diào)度中心明確他們需要采取何種措施來(lái)實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，鑒于電力市場(chǎng)不斷變化，這一點(diǎn)尤其重要。

鼓勵(lì)直接購(gòu)買

可再生能源電力配額新政與去年頒布的綠色電力證書自愿認(rèn)購(gòu)政策不同。綠色電力證書政策旨在通過(guò)鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)購(gòu)買證書，作為其消費(fèi)綠色電力的憑證，從而降低上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼資金缺口。通常情況下，綠色電力證書銷量幾乎為零，因而這個(gè)政策并未對(duì)減少上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼資金缺口做出重大貢獻(xiàn)。

綠色電力證書市場(chǎng)沒(méi)有起到作用的主要原因是實(shí)際上證書并不符合大多數(shù)企業(yè)的需要。大多數(shù)環(huán)境機(jī)構(gòu)在評(píng)價(jià)企業(yè)履行環(huán)境承諾時(shí)重點(diǎn)考察的是“額外性”問(wèn)題：當(dāng)一家公司號(hào)稱綠色環(huán)保時(shí)，他們是否采取了實(shí)際行動(dòng)，為系統(tǒng)帶來(lái)了比通常情況下更多的清潔能源?

中國(guó)的綠色電力證書與其說(shuō)是對(duì)新能源的投資，倒不如說(shuō)更像是向政府納稅。矛盾的是，該計(jì)劃促使那些支持綠色理念的跨國(guó)公司轉(zhuǎn)向在中國(guó)以外的其他國(guó)家發(fā)展可再生能源。例如，富士康近期宣布將在沙特阿拉伯投資興建一個(gè)新的大型太陽(yáng)能項(xiàng)目。

我們認(rèn)為，新的配額政策最終可以吸納綠色電力證書市場(chǎng)，特別是由于目前的配額政策更能切合企業(yè)需求。為了幫助實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變，我們建議允許尋求碳排放盡早達(dá)峰的企業(yè)和城市自愿購(gòu)買超出省級(jí)配額的可再生能源電力證書。

我們還建議允許企業(yè)與配額體系之外的可再生能源發(fā)電商達(dá)成直接購(gòu)買協(xié)議。這樣一來(lái)，市場(chǎng)將鼓勵(lì)更多的可再生能源投資，從而有助于降低風(fēng)電和光伏的價(jià)格并加速中國(guó)的清潔能源轉(zhuǎn)型。

結(jié)論

中國(guó)正全力打造清潔能源未來(lái)，同時(shí)也取得了與其他很多國(guó)家相比非常顯著的成績(jī)。作為當(dāng)今全球具有領(lǐng)先地位的可再生能源生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)，中國(guó)清潔能源生產(chǎn)行業(yè)的規(guī)模升級(jí)有助于促進(jìn)全球能源轉(zhuǎn)型?？稍偕茉措娏ε漕~政策也將繼續(xù)支持此目標(biāo)，中國(guó)為一個(gè)可以逐漸推動(dòng)可再生能源投資和生產(chǎn)的市場(chǎng)奠定了基礎(chǔ)。我們希望以上幾條建議可以為變革提供一個(gè)起點(diǎn)。