國家能源局連續(xù)三年制定發(fā)布基于未來第三年規(guī)劃目標的煤電規(guī)劃建設風險預警通知。2018年5月份，國家能源局發(fā)布的《2021年煤電規(guī)劃建設風險預警的通知》，已經(jīng)跨入“十四五”規(guī)劃，是推進供給側結構性改革，做好2018年防范化解煤電過剩產(chǎn)能工作，促進煤電有序發(fā)展，落實國家電力長期規(guī)劃目標的一項重要措施。本人擬對有關問題做一不成熟的解析，希望大家批評指正。

一、當前煤電核準和建設仍然處于嚴格受控狀態(tài)

2021年煤電裝機充裕度紅色預警地區(qū)包括黑龍江、吉林、天津等17個地區(qū)，橙色預警地區(qū)包括遼寧、河南、四川、廣東等4個地區(qū)。與2020年相比，2021年煤電裝機充裕度紅色預警區(qū)域減少6個。其中，遼寧、四川、廣東由紅色預警變?yōu)槌壬A警，陜西、上海、浙江由紅色預警轉變?yōu)榫G色預警，湖北、江西、安徽由橙色預警轉變?yōu)榫G色預警。

應該說，預期2021年相比2020年電力供需形勢即將發(fā)生的變化，導致部分地區(qū)煤電充裕度預警情況有所緩解，其中，一是部分地區(qū)電力需求旺盛，并且未來三年保持這個勢頭;二是這些地區(qū)煤電項目有序核準、開工、投產(chǎn)并且淘汰部分煤電落后產(chǎn)能，未來三年暫緩及擬淘汰煤電項目得到很好控制。

根據(jù)文件的要求，要基于2021年煤電規(guī)劃建設風險預警，積極穩(wěn)妥做好2018年防范煤電過剩產(chǎn)能工作，按照適度從嚴的原則，把煤電裝機充裕度作為主要指標，分類指導各地煤電項目的核準、建設工作。

對于煤電裝機充裕度指標為紅色和橙色的地區(qū)，要暫緩核準、暫緩新開工建設自用煤電項目，并在國家指導下，合理安排在建煤電項目的建設投產(chǎn)時序，以防加劇煤電過剩風險。

對于煤電裝機充裕度為綠色的地區(qū)，要優(yōu)先充分考慮跨省(區(qū))電力互濟等因素實現(xiàn)電力供需平衡。其次，對資源約束指標為綠色的地區(qū)，要在國家指導下，有序核準、開工建設自用煤電項目;而對于資源約束指標為紅色的地區(qū)，要在國家指導下，落實國土、環(huán)保、水利等國家有關政策的要求，統(tǒng)籌研究煤電項目的規(guī)劃建設問題。

可以看出，在煤電裝機規(guī)劃建設中有以下重要原則貫穿始終：未來三年煤電產(chǎn)能過剩形勢沒有根本改變;堅持適度從嚴;國家通過指導實施集中控制;有序核準、開工、投產(chǎn);堅持跨省(區(qū))電力資源配置;堅持生態(tài)紅線剛性。

二、煤電裝機充裕度預警指標體系的完善建議

煤電裝機充裕度是預警中的重要指標。煤電裝機充裕度預警指標是約束性指標，體現(xiàn)了當?shù)孛弘娧b機、電力供應的冗余情況。煤電裝機明顯冗余、系統(tǒng)備用率過高的為紅色預警;煤電裝機較為充裕、系統(tǒng)備用率偏高的為橙色預警;電力供需基本平衡或有缺口的、系統(tǒng)備用率適當或者偏低的為綠色。

文件中規(guī)定，“煤電裝機充裕度預警指標基于2021年各省、自治區(qū)、直轄市電力系統(tǒng)備用率，分為紅色、橙色、綠色三個等級。”換言之，電力系統(tǒng)備用率大小決定煤電裝機充裕度三色預警等級。

但是，應該看到，電力系統(tǒng)備用率是包括了本地區(qū)發(fā)電側所有電源的指標。而三色預警等級是總體上電力供需平衡程度，煤電裝機只是電源的一部分。特別是，對于在發(fā)電側非煤電裝機比重比較大的地區(qū)，由電力系統(tǒng)備用率高推斷出煤電裝機冗余則有失偏頗。除非假設只能發(fā)展煤電而不能發(fā)展其它電源，從電力發(fā)展現(xiàn)狀和未來方向上看，這種假設是不能成立的。

電力系統(tǒng)備用率計算方法也印證了上述判斷：電力系統(tǒng)備用率=可用容量減去最大負荷的差值/最大負荷。這個公式存在另外兩個問題：一是對可用容量和最大負荷計算方法缺乏統(tǒng)一的認識;二是電力系統(tǒng)備用率大小決定煤電裝機充裕度三色預警，假定了煤電裝機是滿足調(diào)峰的需要——這是不經(jīng)濟、不現(xiàn)實的。

電力系統(tǒng)備用率大小決定煤電裝機充裕度三色預警等級，實際上假定了電力系統(tǒng)備用率越大反而煤電裝機利用小時越小，這個關系可能存在，但變化的程度和方向不一定一致。所以，電力系統(tǒng)備用率結合煤電裝機利用小時綜合起來判斷煤電裝機充裕度是一個值得研究的課題。

三、煤電建設經(jīng)濟性較難預測

煤電建設經(jīng)濟性預警指標為建議性指標，體現(xiàn)了在當?shù)亟ㄔO煤電項目的經(jīng)濟性?；?021年各省、自治區(qū)、直轄市新投運煤電項目的預期投資回報率，煤電建設經(jīng)濟性預警分為紅色、橙色、綠色等級。

投資回報率低于當期中長期國債利率的為紅色預警;投資回報率在當期中長期國債利率至一般項目收益率(電力項目通常為8%)之間的為橙色預警;投資回報高于一般項目收益的為綠色。

在2021年各地區(qū)煤電建設經(jīng)濟性情況中，天津、山東、甘肅、青海、寧夏、四川、廣西和云南8省區(qū)為紅色預警。湖北、重慶、福建3個地區(qū)為橙色預警，其余為綠色預警。

煤電項目預期投資回報率，是政府煤電規(guī)劃及項目控制及政策調(diào)控的一個重要參考指標，對于企業(yè)而言這是一個項目投資的否決指標。但是，三年后的預期投資回報率幾乎不可能預測，利用小時、工程造價、單位煤耗、上網(wǎng)電價、煤炭價格、資金利率等指標預測偏差很難控制在合理范圍之內(nèi)。而且，政府控制上網(wǎng)電價的投資回報率，更不會與發(fā)電市場競爭下的投資回報率高度吻合，甚至大相徑庭。三年后發(fā)電市場競爭程度及企業(yè)差別化(包括電量和價格)很難預測。

現(xiàn)在核準的煤電項目投產(chǎn)后基本上全部參與市場競爭。根據(jù)國家發(fā)展改革委、國家能源局《關于有序放開發(fā)用電計劃的通知》的規(guī)定，“對中發(fā)9號文頒布實施后核準的煤電機組，原則上不再安排發(fā)電計劃，不再執(zhí)行政府定價，投產(chǎn)后一律納入市場化交易和由市場形成價格，但簽約電量亦不應超過當?shù)啬甓热济簷C組發(fā)電小時數(shù)最高上限。”

如果預期投資回報率脫離實際偏高進入綠色區(qū)間，可能促使企業(yè)與政府博弈，導致煤電項目過度投資，更加加劇煤電產(chǎn)能過剩風險。相反，如果預期投資回報率脫離實際偏低計入紅色或橙色區(qū)域，政府將很難調(diào)動企業(yè)投資煤電項目的積極性，可能因煤電項目投資不足導致電力短缺。

即使經(jīng)濟性指標作為建議性指標，如果不能把預測偏差控制在合理范圍內(nèi)，極可能對煤電項目投資產(chǎn)生誤導。

四、需要持續(xù)完善的煤電規(guī)劃建設風險預警方法

無論短期規(guī)劃還是中長期規(guī)劃，總體規(guī)劃還是專項規(guī)劃，通過電力規(guī)劃達到準確控制電力建設規(guī)模是一個難題，期限越長難度越大。主要原因：一是電力規(guī)劃方法及認識的局限性，二是實際情況往往發(fā)生了重大變化，三是規(guī)劃落實過程中不確定性因素太多太復雜。

比如，太陽能規(guī)劃問題。《電力發(fā)展十三五規(guī)劃(2016~2020年)》中2020年太陽能發(fā)電裝機1.1億千瓦左右的預期目標，在2017年底提前三年完成。2018年5月31日，國家發(fā)展改革委、財政部、國家能源局印發(fā)《2018年光伏發(fā)電有關事項的通知》，開始控制光伏發(fā)電新增建設規(guī)模，加大普通光伏電站和分布式光伏發(fā)電項目資源配置市場化競爭的力度，同時，在已經(jīng)公布的2018年電價水平基礎上又每千瓦時降5分錢，加快電價退坡速度。

同樣，煤電規(guī)劃建設風險預警機制也是一個持續(xù)完善的過程。2016年國家能源局在文件中稱“研究建立了煤電規(guī)劃建設預警機制”，2017年又稱“建立完善了煤電規(guī)劃建設預警機制”，2018年則稱“進一步完善煤電規(guī)劃建設風險預警”。2018年的預警方法比前兩年已經(jīng)發(fā)生了重大變化，比如，最終風險預警結果不再由約束性指標中的最高評級確定，并不再給出最終預警結果，經(jīng)濟性預警指標改為建議性指標。

根據(jù)以前各部分的探討，本文建議專注煤電裝機充裕度的預警(實際也是這么做的)，取消經(jīng)濟性指標預警，將資源約束指標轉為煤電項目的其中一個邊界條件。實現(xiàn)對未來三年連續(xù)滾動預警，及時修正數(shù)據(jù)，防止前后預警發(fā)生偏差。采取電力系統(tǒng)備用率和煤電利用小時相結合，并模擬建立電力供需模型，實現(xiàn)三種方法互相矯正，提高煤電裝機充裕度預警的精度。

原文首發(fā)于《電力決策與輿情參考》2018年6月15日第22期