新一輪電力市場(chǎng)化改革轟轟烈烈，從“降電價(jià)”角度看，成績(jī)斐然。但從市場(chǎng)化改革的核心——競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)建設(shè)角度看，進(jìn)展并不明顯。

 

第一，大用戶(hù)“直接交易”有利無(wú)責(zé)。從遵循“交易自由、自負(fù)其責(zé)”這一市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本法則來(lái)看，現(xiàn)行大用戶(hù)“直接交易”，有“雙邊交易”之形，無(wú)“雙邊交易”之實(shí)：一是發(fā)電企業(yè)能夠與之直接交易的大用戶(hù)，并非基于市場(chǎng)選擇，而是由地方政府確定，具有明顯定向優(yōu)惠性質(zhì)。二是沒(méi)有“平衡機(jī)制”。被準(zhǔn)入的大用戶(hù)們得到了降價(jià)的好處，但不平衡的責(zé)任卻仍由其他用戶(hù)承擔(dān)。因此，這樣的“直接交易”達(dá)到一定規(guī)模后，必將不可持續(xù)。“直接交易”的合理歸宿，取決于電力交易模式的選擇。

 

第二，“售電側(cè)切入”被稱(chēng)為此輪電力體制改革的最大亮點(diǎn)，但這一“亮點(diǎn)”并不符電力市場(chǎng)化改革的內(nèi)在邏輯。因?yàn)槭垭妭?cè)競(jìng)爭(zhēng)的前提是批發(fā)競(jìng)爭(zhēng)，未建批發(fā)市場(chǎng)而推動(dòng)零售競(jìng)爭(zhēng)，零售競(jìng)爭(zhēng)就是無(wú)源之水、無(wú)本之木。所以，盡管各試點(diǎn)地區(qū)售電企業(yè)如雨后春筍般涌現(xiàn)，但直至今日，真正有電可售的仍如鳳毛麟角，各地“售電側(cè)改革”試來(lái)試去，最終還是以“直接交易”為主要內(nèi)容。

 

第三，電力交易中心定位不清。既然建立跨省區(qū)域電力市場(chǎng)，為何每個(gè)省都建電力交易中心?這些省電力交易中心與區(qū)域電力市場(chǎng)是什么關(guān)系?如果這都沒(méi)想清楚，是不是在浪費(fèi)公共資源?我國(guó)的“電力交易中心”，不應(yīng)糾纏于“控股”問(wèn)題，而應(yīng)把重點(diǎn)放在合理布局與功能定位上。在已布局跨省區(qū)域電力市場(chǎng)的地區(qū)，不應(yīng)再建“省級(jí)電力交易中心”。在合理布局基礎(chǔ)上，還應(yīng)基于交易模式確定其功能及其與系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)構(gòu)的關(guān)系。“電力交易中心”定位為公共機(jī)構(gòu)較為適宜。據(jù)此，所有的場(chǎng)內(nèi)交易(無(wú)論是電力庫(kù)模式的單一現(xiàn)貨市場(chǎng)，還是“雙邊交易”模式中的日前市場(chǎng)和平衡市場(chǎng))，只應(yīng)由一個(gè)機(jī)構(gòu)組織，因而“電力交易中心”應(yīng)與系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)構(gòu)“合二為一”。

 

第四，電力市場(chǎng)建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)并未得到應(yīng)有重視。電力交易模式模糊不清、電力市場(chǎng)布局缺乏明確目標(biāo)與實(shí)施路徑。

 

 

 

現(xiàn)行輸配電價(jià)政策是否與市場(chǎng)化方向相適應(yīng)?目前來(lái)看，似乎很難得到肯定結(jié)論，二者之間反而有貌合神離之嫌。正在逐步推行的輸配電價(jià)仍是基于普通商品規(guī)制定價(jià)理論的寬泛概念。由于此輪改革尚缺乏清晰的競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)藍(lán)圖，使所謂的輸配電價(jià)成為一種混同多種電網(wǎng)服務(wù)的“打包電價(jià)”(經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的混同均衡，由于能夠分別定價(jià)的服務(wù)取決于未定的市場(chǎng)機(jī)制設(shè)計(jì)，因此還不宜使用捆綁定價(jià)的概念)，即將電網(wǎng)企業(yè)看作“黑箱”，一頭進(jìn)去發(fā)電量，另一頭出來(lái)輸配電量，中間所需的除發(fā)電之外的各類(lèi)系統(tǒng)服務(wù)都被包括在了輸配之中。遺憾的是，現(xiàn)行輸配電價(jià)政策顯然不是基于電力市場(chǎng)的電網(wǎng)服務(wù)定價(jià)理念，而是嫁接了普通自然壟斷行業(yè)的成本加成理念?，F(xiàn)行輸配電價(jià)政策的定價(jià)是以傳統(tǒng)體制下電網(wǎng)企業(yè)定位為出發(fā)點(diǎn)，將系統(tǒng)和市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)功能包括在了所有者功能之中，完全忽略了體制變化對(duì)電網(wǎng)企業(yè)功能和定位的可能影響，及由此導(dǎo)致的定價(jià)依據(jù)的變化。現(xiàn)行政策本質(zhì)上并未體現(xiàn)電力行業(yè)和電力商品的特殊性?，F(xiàn)行輸配電價(jià)政策與電力市場(chǎng)設(shè)計(jì)遠(yuǎn)未有效銜接，很難稱(chēng)之為電力市場(chǎng)化改革的一部分，最多是在完成自2002年以來(lái)應(yīng)該但一直未完成的基本財(cái)務(wù)分離。

 

輸配電價(jià)政策的缺陷反映的是整個(gè)電改的問(wèn)題。由于缺乏系統(tǒng)性設(shè)計(jì)和對(duì)各主要改革政策的綜合權(quán)衡、協(xié)調(diào)，輸配電價(jià)、市場(chǎng)交易、交易機(jī)構(gòu)、售電側(cè)等改革實(shí)際上都是在各自為戰(zhàn)，其結(jié)果是隨著時(shí)間推移，各項(xiàng)改革均暴露出越來(lái)越多需要系統(tǒng)推進(jìn)才能解決的問(wèn)題，在某些領(lǐng)域，“退”和“進(jìn)”甚至又重新成為討論的焦點(diǎn)，這不能不引起重視。更應(yīng)該重視定價(jià)政策效果發(fā)揮所面臨的困難，以及對(duì)電力市場(chǎng)化進(jìn)程的各類(lèi)潛在影響，主要從三個(gè)方面考慮。第一，保持傳統(tǒng)電網(wǎng)投資激勵(lì)，政策推進(jìn)面臨較大難度。第二，縮小競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)設(shè)計(jì)的可選集合，制約改革路徑選擇。第三，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化需要，維持電力整體利益格局。

 

 

 

此輪電改新的方向，將是以市場(chǎng)為主導(dǎo)的電力交易模式。沒(méi)有了政府計(jì)劃，就得要讓機(jī)制實(shí)施有力、有效、可控。而有效機(jī)制的前提，是在把握方向的基礎(chǔ)上，讓電力市場(chǎng)充分發(fā)揮作用。把握方向，即是保證市場(chǎng)化的方式。

 

在具體領(lǐng)域，就需要讓市場(chǎng)規(guī)律發(fā)揮作用。比如可再生能源領(lǐng)域，我們需要明確“電力市場(chǎng)首先以市場(chǎng)為主”的理念，把可再生能源落實(shí)在電力市場(chǎng)的設(shè)計(jì)中。未來(lái)，當(dāng)電力市場(chǎng)在運(yùn)行中，不用額外的政策，就可以體現(xiàn)其優(yōu)先權(quán)，讓光伏、風(fēng)電、水電等能源根據(jù)不同特點(diǎn)，在市場(chǎng)交易中呈現(xiàn)出自己真正的價(jià)值，最終實(shí)現(xiàn)更多的消納。

 

電力行業(yè)作為能源領(lǐng)域的一個(gè)核心，與上下游存在著聯(lián)動(dòng)作用。因此，只有堅(jiān)持市場(chǎng)調(diào)節(jié)，才能以電力改革帶動(dòng)能源行業(yè)改革，最終讓煤炭、石油、可再生能源等諸多環(huán)節(jié)進(jìn)入良性循環(huán)中。當(dāng)前，隨著電力市場(chǎng)推動(dòng)逐漸深入，煤炭行業(yè)也已經(jīng)反饋出很多市場(chǎng)化的信號(hào)。比如煤炭的價(jià)格、煤炭的供需、煤炭質(zhì)量要求。

 

下一步，“接地氣”“市場(chǎng)化”帶來(lái)的新挑戰(zhàn)，將是監(jiān)管。當(dāng)前，電改相關(guān)的政策對(duì)于監(jiān)管的要求非常明確，相對(duì)專(zhuān)業(yè)、相對(duì)獨(dú)立的管理方式，增加了管理的可信性和權(quán)威性。但我認(rèn)為，監(jiān)管是否有效，更大程度上取決于出手能否及時(shí)。在如何及時(shí)監(jiān)管的問(wèn)題上，美聯(lián)儲(chǔ)的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

 

而電力市場(chǎng)的監(jiān)管，應(yīng)該從建立市場(chǎng)的初期同步進(jìn)行，不能等到市場(chǎng)建立到一定成熟才出現(xiàn)。在監(jiān)管的模式上，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持相對(duì)獨(dú)立和有針對(duì)性的原則，不能籠統(tǒng)化，也不應(yīng)過(guò)于強(qiáng)勢(shì)。無(wú)論是監(jiān)管還是放松，兩者是相輔相成的。

 

 

 

新一輪電力體制改革持續(xù)至今，售電市場(chǎng)的放開(kāi)令人矚目。實(shí)際情況是，在售電主體積極參與下，雖然大用戶(hù)直購(gòu)電已經(jīng)形成一定體量，但也暴露出很多問(wèn)題，甚至可以用舉步維艱來(lái)形容。

 

“九號(hào)文”發(fā)布至今，相關(guān)部門(mén)出臺(tái)了很多配套文件，但在改革進(jìn)行中，有三大矛盾不能回避，在各方博弈中，反而耽擱了電力體制改革的進(jìn)程。

 

一是各級(jí)政府不同部門(mén)間不協(xié)同，如國(guó)家發(fā)展改革委內(nèi)不同部門(mén)，地方政府的經(jīng)信委、發(fā)改委之間的不協(xié)同等等。

 

二是中央政府和地方政府對(duì)改革目的、手段的理解存在差異。中央政府希望通過(guò)市場(chǎng)來(lái)配置資源;而地方政府理解僅僅是降電價(jià)，希望通過(guò)推動(dòng)電力市場(chǎng)降價(jià)，改善投資環(huán)境，防止經(jīng)濟(jì)下滑，而不是由市場(chǎng)形成價(jià)格，讓價(jià)格調(diào)節(jié)市場(chǎng)的供求關(guān)系。

 

三是電力企業(yè)與政府之間的博弈，前者希望形成國(guó)家與省級(jí)市場(chǎng)的架構(gòu)，而后者則希望以區(qū)域市場(chǎng)為主;前者希望成立電網(wǎng)公司全資公司的交易機(jī)構(gòu)，而后者希望成立股份制的交易機(jī)構(gòu)。這些矛盾的本質(zhì)是爭(zhēng)奪對(duì)電力資源配置的權(quán)利。事實(shí)上，交易機(jī)構(gòu)是市場(chǎng)規(guī)則的執(zhí)行者，不應(yīng)該有任何利益相關(guān)方參股;對(duì)市場(chǎng)規(guī)則的訴求應(yīng)在市場(chǎng)管理委員會(huì)上表達(dá)。如果我們?cè)诟母锏某跗?，糾纏于交易機(jī)構(gòu)的股權(quán)，可能整個(gè)改革跑偏、走彎路，而且不要給未來(lái)交易機(jī)構(gòu)真正獨(dú)立留有后遺癥。是搞國(guó)家電力市場(chǎng)還是區(qū)域市場(chǎng)，應(yīng)該尊重市場(chǎng)成員的選擇權(quán)和市場(chǎng)自然發(fā)育過(guò)程，哪一級(jí)市場(chǎng)交易量做大了，這個(gè)市場(chǎng)就形成了。當(dāng)前我們不應(yīng)糾纏于做市場(chǎng)的權(quán)利，而是應(yīng)考慮如何讓市場(chǎng)盡快的動(dòng)起來(lái)。

 

 

 

從具體執(zhí)行來(lái)看，目前新電改似乎主要由地方政府來(lái)牽頭推進(jìn)，現(xiàn)在看來(lái)存在一些問(wèn)題。以省為基礎(chǔ)進(jìn)行電力體制改革，主要成果通過(guò)交易電價(jià)大幅度下降，可能更傾向從地方自身利益、本地供需情況來(lái)考慮問(wèn)題，希望把較低的電價(jià)轉(zhuǎn)移到當(dāng)?shù)貙?shí)體經(jīng)濟(jì)當(dāng)中去，這與電力改革要打破省間壁壘的初衷可能背道而馳。不過(guò)，一旦電力供給緊張，或者煤價(jià)再大幅度上漲的話(huà)，地方政府會(huì)不會(huì)倒過(guò)來(lái)為市場(chǎng)化改革設(shè)置各種各樣的障礙?因此需要由中央進(jìn)行有效的頂層設(shè)計(jì)，電改必須能夠推進(jìn)協(xié)調(diào)區(qū)域之間的能源資源流動(dòng)和配置，在這些問(wèn)題上，有必要對(duì)地方主導(dǎo)的改革進(jìn)行強(qiáng)制約束。地方電力改革不能各行其是，甚至可能是綁架電改，讓改革碎片化，必須要與中央的電力改革原則和頂層設(shè)計(jì)的精神保持一致，將地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展納入整體改革的大盤(pán)子統(tǒng)籌考慮，才能實(shí)質(zhì)性推動(dòng)改革進(jìn)程，并真正享受到改革紅利。

 

 

 

電改急需應(yīng)對(duì)的一個(gè)挑戰(zhàn)，是對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)管問(wèn)題。

 

改革文件對(duì)監(jiān)管要求說(shuō)得太死了，“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則，本質(zhì)上就是成本價(jià)格定價(jià)法，這種監(jiān)管方法有一個(gè)出了名的壞處：只要核定的收益率比企業(yè)融資成本高，企業(yè)就有動(dòng)機(jī)去借錢(qián)擴(kuò)充資產(chǎn)，這會(huì)導(dǎo)致電網(wǎng)企業(yè)的資產(chǎn)不斷膨脹，降低其運(yùn)行效率。這種監(jiān)管辦法還會(huì)遭遇“準(zhǔn)許成本”不可監(jiān)管性挑戰(zhàn)。

 

目前來(lái)看，電力監(jiān)管面臨著沒(méi)有法源、沒(méi)有人力、沒(méi)有資金的窘境，實(shí)際上就是“黔之驢”，根本沒(méi)有辦法對(duì)被監(jiān)管對(duì)象形成威懾力。尤其是在電力這種專(zhuān)業(yè)性極強(qiáng)的領(lǐng)域，行標(biāo)就是國(guó)標(biāo)，企業(yè)不遵守規(guī)則的可能性更大。因此，將更多的激勵(lì)性監(jiān)管措施引入電改、不斷完善相關(guān)法律法規(guī)、擴(kuò)充監(jiān)管力量、培育第三方獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)，是未來(lái)落實(shí)“管住中間”原則不得不進(jìn)行的工作。

 

建立對(duì)電網(wǎng)企業(yè)成本和投資監(jiān)管的體制機(jī)制。首先，大力加強(qiáng)輸配電監(jiān)管能力建設(shè)。其次，開(kāi)展輸配電成本激勵(lì)性監(jiān)管試點(diǎn)。由于電力生產(chǎn)或輸配企業(yè)與電力價(jià)格監(jiān)管部門(mén)之間信息不對(duì)稱(chēng)，電力成本核算和監(jiān)審面臨重大挑戰(zhàn)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，“成本加成”定價(jià)法下，電力企業(yè)容易產(chǎn)生上下游利益輸送等問(wèn)題。我國(guó)地區(qū)間電網(wǎng)建設(shè)步伐不一致，對(duì)電網(wǎng)投資的需求也存在差異，先在具備條件的地區(qū)探索開(kāi)展輸配電成本激勵(lì)性監(jiān)管試點(diǎn)切實(shí)可行。

 

再次，探索建立電網(wǎng)投資“準(zhǔn)生證”制度。電網(wǎng)輸配電價(jià)格監(jiān)審屬于事前監(jiān)管，有效資產(chǎn)、準(zhǔn)許收入、準(zhǔn)入收益依賴(lài)于對(duì)監(jiān)管期內(nèi)投資、電量的預(yù)測(cè)。也就是說(shuō)，未來(lái)輸配電成本的高低在很大程度上取決于當(dāng)前的投資決策。

 

第四，建立電網(wǎng)非輸配電資產(chǎn)剝離機(jī)制。在改革輸配電價(jià)形成機(jī)制的過(guò)程中，電網(wǎng)企業(yè)輸配電成本的界定標(biāo)準(zhǔn)逐漸明確，與輸配電不相關(guān)的電網(wǎng)資產(chǎn)需要從電網(wǎng)企業(yè)剝離。為此，要完善輸配電成本核算制度、嚴(yán)格輸配電成本監(jiān)審制度，減少可能發(fā)生的“利益輸送”。